Extraits du rapport “L’accueil à distance dans les administrations” publié en juin 2007
Auteurs : D. Schrameck, K. Siboni
Co-auteurs : IGF, IGAS, CGTI

« Les grands organismes gestionnaires des prestations sociales sont globalement en avance par rapport aux administrations d’Etat quant à la consistance du service rendu, au « rapport qualité-tarif » offert à l’usager, à l’efficience opérationnelle (rapport performance-coût) et à la transparence de la gestion (grâce au système de la délégation du service public). »
« La plupart des dispositifs étudiés font supporter le prix de la communication par l’usager, avec un éventail des tarifs très large en fonction du numéro d’appel (n° géographique, 0800, 081x, 082x…) du mode de tarification choisi auprès de son opérateur téléphonique par l’appelant surtout du caractère fixe ou mobile de la ligne d’appel. Mais le tarif pour l’appelant est rarement un critère de choix lors des appels d’offre pour la mise en place des dispositifs d’accueil.
 L’évaluation de la performance relative à la qualité de la réponse téléphonique ou courriel est désormais répandue ; en revanche, l’efficience et le retour sur investissement ne sont que très rarement abordés (sauf par les opérateurs sociaux). »

Le coût moyen d’un appel pour la CNAM s’élève à 5,58 €

La stratégie actuelle de la CNAM est d’augmenter l’accueil à distance de son public, en particulier via Internet. Globalement, le dispositif d’accueil concerne en priorité les usagers de la CNAM (assurés, professionnels de santé, employeurs). Ses objectifs sont :
 une réponse facile (numéro unique, horaires adaptés), rapide (décroché rapide), précise, personnalisée et cohérente (mise en place depuis 2001 du projet de plateformes de service Jet Multimédia [1] ; mise en place du portail Internet national AMeli.fr) ;
 une information automatisée et en temps réel des assurés sur l’état de leurs remboursements (SVI Allo Sécu et site Internet Ameli.fr : lancement de « mon compte en ligne », ouvert pour les médecins en décembre 2006, pour les assurés au 2ème trimestre 2007)

L’organisation économique est fondée sur un dispositif national en concession de service public auprès de la société Jet Multimédia. Le dispositif compte aujourd’hui 57 plates-formes de deux types : 27 mono caisses et 30 regroupant plusieurs caisses avec un ou plusieurs plateaux géographiquement distants. Chaque plate-forme dispose d’un numéro en 0820. Les appels sont traités en deux niveaux : le premier d’information et de transaction, le second d’expertise.

Le système CNAMTS a reçu 42 millions d’appels en 2006, dont 12 millions (30%) ont été traités par le SVI [2] , 26 millions appels (62%) par les téléconseillers, et environ 4 millions d’appels (8%) ont été perdus. Le site Internet reçoit 31,2 millions de visites par an. Actuellement le coût pour l’usager est de 0,112 € pour la mise en relation puis 0,118 € par minute depuis une ligne fixe (Il s’agit du prix à la mn au-delà du minimum de perception un poste fixe d’abonné ; le prix minimum par appel est de 0,112 € qui donne droit à une durée de communication de 56 secondes. La présente note est valable pour toutes les références ultérieures à ce tarif). Le nouveau marché à partir de 2008 le réduira par le recours à un numéro à 4 chiffres (0,028 €/mn en heure pleine + 0,014 €/mn en heure creuse + 0,078 € de mise en contact). Sur la base du coût total du service, le coût moyen d’un appel pour la CNAM s’élève à 5,58 €.

La qualité du service sur les plates-formes de services est suivie au niveau local comme au plan national, d’un point de vue quantitatif et qualitatif.
La caisse nationale est ainsi destinataire chaque semaine d’un rapport sur les résultats quantitatifs des plates-formes de services permettant de suivre la régularité dans l’atteinte de l’objectif d’efficacité (90 %). Les indicateurs de performance utilisés sont intégrés dans les contrats pluriannuels de gestion et sont donc des objectifs prioritaires pour les directions des organismes.
Sur le plan qualitatif, plusieurs dispositifs ont été élaborés pour suivre la qualité du service rendu sur les plates-formes de services :
 deux enquêtes de satisfaction, dont une enquête générale thématique et une enquête spécifique auprès des utilisateurs des plates-formes de services ;
 des campagnes d’ « appels mystère » annuelles ;
 un outil « Telemetris » mis en place en 2006 pour professionnaliser les évaluations effectuées régulièrement par l’encadrement des plates-formes (double écoute ou écoute enregistrée) et, au niveau national, « industrialiser » le dispositif des campagnes d’ « appels mystère ».

Une nouvelle concession de service public
La nouvelle concession signée en juin 2007 avec l’opérateur national retenu, Jetmultimédia, prévoit une baisse du prix de la communication à la charge des appelants. Celle-ci sera facturée à partir de 2008 au prix d’une communication locale : 0,028 euros la minute en heure pleine et 0,014 euros la minute en heure creuse (avant 8h et après 19h, le samedi et les jours fériés). Pour ce faire, en tenant compte des contraintes des paliers tarifaires, il a été décidé de mettre en place :
 un numéro court unique à 4 chiffres de type 3939 pour le public « assuré ». La CNAM envisage que l’assuré puisse, dès le début du scénario, faire un choix entre la saisie du numéro du département ou l’énoncé du numéro ou du nom du département. - un numéro de téléphone à 10 chiffres en 0810 pour les publics « professionnel de santé » et « employeurs ».
Il aurait été par ailleurs négocié avec la Société Jetmultimédia la possibilité d’ouvrir dès à présent les numéros spécifiques (0810) au tarif d’une communication locale.

Le domaine santé

Dans le domaine de la santé, le pilotage par l’Administration de la plupart des lignes téléphoniques et centres de contact dédiés à des pathologies (sida, hépatites, maladies rares, tabagisme…) ou à des publics particuliers (jeunes…) a été confié à l’Institut national de prévention et d’éducation pour la santé (INPES), qui les gère directement ou -pour la plupart- les subventionne.
Toutefois, la téléphonie relative au cancer est rattachée à l’Institut national du cancer, et celle qui concerne les addictions (drogues, alcool, cannabis) dépend pour son financement de la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT) par l’intermédiaire d’un GIP [3].
La Délégation à l’information et à la communication (DICOM) du ministère chargé de la santé, pour sa part, dispose d’un certain nombre de lignes, dans le cadre d’une plate-forme santésolidarité « PERENNE » fournie par un prestataire externe (Acticall). Le centre de contacts comprend 1 ligne pérenne (Info’ministère), 4 lignes temporaires thématiques (info’métiers, info’grippe aviaire, Don de soi, canicule info’service) et, si besoin, des lignes d’alerte ou de crise (tsunami, méningite…) activables à la demande.
Les développements suivants concernent plus particulièrement l’INPES et les Hospices civils de Lyon (HCL), étudiés comme exemple au sein du monde hospitalier.

Le département téléphonie-santé de l’INPES (Institut national de prévention et d’éducation pour la santé)
L’INPES gère une vingtaine de lignes dédiées à l’information et à l’écoute dans différents secteurs de la santé, à côté d’autres organismes spécialisés (mission de lutte contre la toxicomanie…). Au sein de la direction de la communication de l’INPES, le Département Téléphonie Santé supervise trois dispositifs :
1) Tabac Info Service (TIS) (interne à l’INPES) : appels téléphoniques entrants. Le service est organisé sous la forme d’une plate-forme téléphonique sous-traité à ActiCall pour les questions de niveau 1, et des tabacologues pour un accompagnement approfondi de niveau 2.
2) Soutien financier de 16 numéros opérés par 9 associations (dont Sida Info Service, Fil Santé Jeune et SOS Amitié).
3) Coopération avec deux dispositifs non soutenus financièrement : Cancer Info Service, lignes opérées par DATIS (Drogues Info Service, Ecoute Alcool, Ecoute Cannabis).

Sur 6 lignes représentatives [4] : 76% des demandes sont personnelles, et 24% non personnalisées. Sur l’ensemble des appels, 47% concernent une demande d’aide ou de conseils, 46% des informations plus générales. S’agissant de l’ensemble des structures exploitées ou soutenues par l’INPES, pour l’ensemble des entités concernées [5] : 2 millions d’appels ont été reçus (dont Tabac Info Service : 40 000) ; le taux d’appels traités est de l’ordre de 72% (TIS : 92%). Dans le cas de TIS, il faut noter le faible niveau de l’escalade du niveau 1 vers le niveau 2 puisque seulement 13% des appels sont « escaladés ». La durée de conversation varie fortement entre ces deux niveaux (3 minutes en niveau 1 contre 23 en niveau 2).
Le taux d’appels aboutis varie très fortement d’une ligne dédiée à l’autre. Le coût par appel est élevé : 9,70 € par appel en moyenne pour l’ensemble des structures. Il résulte de la durée des conversations au deuxième niveau (de l’ordre de 20 mn).

Les Hospices Civils de Lyon
La mission a également audité un ensemble hospitalier : les Hospices Civils de Lyon. Des articles de presse avaient en effet vigoureusement critiqué le coût excessif de l’appel vers un malade ( « Libération » 5 décembre 2006 ; l’hôpital mis en cause ne fait pas partie des HCL. ) dans un établissement hospitalier proche, mais n’appartenant pas aux Hospices civils de Lyon.
La stratégie suivie s’articule autour de deux objectifs : permettre à l’usager de s’orienter au sein des multiples consultations et services et de connaître le numéro d’appel de tout malade hospitalisé, offrir au patient et à ses proches une possibilité de liaison téléphonique au moindre coût.
Pour la réalisation du premier objectif a été mise en place une « unité d’accueil téléphonique », c’est-à-dire un service de renseignements central, installé sur un site unique et accessible par un numéro spécial au coût de 0,118 € par minute, quelle que soit l’origine géographique de l’appel.
Les services et les patients peuvent être joints par des numéros « noirs ». Au regard du second objectif, les usagers ne supportent donc aucune surfacturation. En outre, les malades hospitalisés reçoivent un numéro de téléphone sans avoir à payer un forfait. Parallèlement, dans un souci de réduction des coûts, les HCL envisagent la suppression des 8 000 lignes des malades et leur remplacement par un numéro noir unique pour l’accès aux malades, eux-mêmes étant joignables par un numéro de poste.

L’organisation mise en oeuvre paraît cohérente avec les objectifs poursuivis. Tout à fait contestable, en revanche, est apparu à la mission le cas d’un centre hospitalier qui a mis en place un numéro spécial accessible au tarif de 0,15 €/minute par les proches des malades. Il s’agit en l’espèce d’un tarif à revenus partagés, puisque l’opérateur reverse au centre hospitalier 5 centimes d’euro sur chaque minute d’appel. Cette surfacturation contribue à un plan de retour à l’équilibre des comptes de l’établissement, sans correspondre à la rémunération d’un service rendu au patient, tenu, en outre,d’acquitter un forfait d’ouverture de ligne.

« [...] Le taux d’accueil (nombre d’appels traités rapporté au nombre d’appels reçus) est bien entendu un critère essentiel pour les usagers : s’il est élevé, il leur sera évité à la fois l’attente (et sa facturation…) et la réitération d’appels qui est également coûteuse. »
« On peut distinguer trois groupes :
 un groupe présentant un bon taux d’accueil (90% et plus), notamment compte tenu des volumes traités : il comprend CNAF, UNEDIC, 3939 (niveau 1), la préfecture de Haute-Vienne (certifiée ISO 9001), le centre amendes service de Toulouse et les CPS ;
 un groupe intermédiaire entre 70% et 90%, incluant notamment la CNAMTS, les plateformes ANPE, Info Emploi, la CNAV et les dispositifs dépendant de l’INPES ;
 un groupe présentant un taux inférieur à 70% : Info service Consommation, Info Douane service, centres impôts service. »

Les durées moyennes de communication sont très hétérogènes, et paraissent moins liées à la nature des services rendus qu’à la professionnalisation de la réponse (existence de scripts, consignes de durée maximale de communication…) : INSEE contact est particulièrement rapide (180s), tandis qu’une communication avec ISC dure 269s en moyenne et avec IDS 300s. On note que les plateformes de gestion globale restent en-dessous de 200s (ANPE, CNAF, CNAMTS, CNAV). Or la durée de la communication est une variable-clé du dimensionnement donc de l’efficience de la plateforme.
S’agissant des organismes de la sphère social-emploi [6], qui ont fait l’objet d’approfondissements de la part de la mission, les principaux indicateurs de qualité de service montrent en particulier :
 les temps d’attente moyens sont supérieurs à ceux des organismes similaires à l’étranger comme par exemple l’agence pour l’emploi allemande (Cf. en annexe éléments comparatifs) ;
 le temps de traitement des appels ne présente pas de différence selon le type de plateforme (information ou plateforme de gestion) ;
 le coût pour l’usager est plus élevé (0,118 €/mn depuis une ligne fixe) pour CNAMTS, CNAF, CNAV que pour ANPE et UNEDIC (0,078 puis 0,028 €/mn) qui sont au niveau de l’agence pour l’emploi allemande. Depuis quelques années, de nombreuses enquêtes sont régulièrement effectuées soit par les administrations étudiées (enquêtes de satisfaction, enquêtes « mystère »), soit à l’initiative d’organismes extérieurs (baromètres de l’Institut Delouvrier). Dans le champ de la mission, le baromètre Delouvrier 2007 montre que le taux de satisfaction vis à vis des contacts par téléphone varie de 52% (ANPE) à 88% (Santé) ; les contacts via Internet génèrent une satisfaction allant de 48% (ANPE) à 84% (services fiscaux).
Il faut cependant pondérer ces appréciations par la place accordée à la qualité de l’accueil dans les préoccupations des usagers (Baromètre BVA/Delouvrier) : en matière de sécurité sociale, elle est désormais en dernière position après le niveau des cotisations et prestations, la rapidité des remboursements et prestations, leur niveau, la clarté et la simplicité des documents administratifs, le niveau des frais administratifs et la possibilité d’effectuer des démarches à distance. […]

La comparaison entre les différents dispositifs sur la plan de l’efficience se heurte à la difficulté de comparer des organisations très différentes, comme on l’a vu plus haut. C’est pourquoi les coûts par appel ou par contact calculés par la mission doivent être analysés les uns par rapport aux autres, en tant que reflet des écarts générés par des modes d’organisation hétérogènes, et non en valeur absolue.
Sur un échantillon de 29 organismes ou entités, le coût par contact (téléphone, courriels et courriers dans certains cas) varie de 1,13 € (CAF de Rouen) à 30 € (Tabac Info Service-TIS), la médiane se situant à 5,58 € (CNAMTS).
L’évaluation de l’efficience confirme le constat relatif à la qualité de l’accueil : ce sont les organismes sociaux (CNAV, CAF, CPAM) qui, ayant fortement investi dans l’accueil à distance depuis plusieurs années, en recueillent les fruits. […] »

L’usage des technologies de l’information varie moins en fonction de la situation sociale qu’en fonction de l’âge

« Concernant les diverses formes d’accueil à distance, les services gestionnaires se doivent d’influer sur la forme de la demande, tant le coût induit en est différent. Une étude américaine, pas forcément transposable en France en valeur absolue, mais très probablement en termes de hiérarchie des coûts, donne les résultats suivants :»

Cher courriel

« ... Il s’agit d’un mode d’accueil à distance important, en forte et constante progression, et de surcroît, onéreux (contrairement à Internet). Cette situation appelle deux recommandations :
 d’une part, il faut consacrer un effort particulier à une augmentation de la productivité dans l’élaboration des réponses : la réponse aux courriels peut être facilitée par le recours de plus en plus développé à des réponses types (« banque » de paragraphes) ou le renvoi à Internet (rubrique Foire Aux Questions développée par exemple à l’ANPE) ;
 d’autre part, il pourrait être opportun d’adapter le délai de réponse à la complexité de la question, car le délai de 48 heures que s’imposent de nombreux services peut être insuffisant face à une question délicate pour laquelle un délai beaucoup plus long serait accepté si elle avait été posée par courrier postal. L’assouplissement de cette règle pourrait conduire à distinguer entre les réponses objectivement urgentes, très certainement minoritaires (maintien du délai de 48 heures), et non urgentes (une réponse d’attente précisant alors le délai prévisible de la réponse de fond). »

Les études disponibles montrent que l’usage des technologies de l’information varie moins en fonction de la situation sociale qu’en fonction de l’âge. Par exemple, le pourcentage de bénéficiaires du RMI utilisant le site www.caf.fr est équivalent à celui des autres catégories de bénéficiaires de prestations de la CNAF : 25% des déclarations de ressources sont désormais effectuées en ligne. « ... Aujourd’hui, 80% des personnes âgées de 60 ans et plus ne se connectent jamais à Internet, alors que la proportion est exactement inverse pour les 18-24 ans. La complémentarité entre les modes d’accueil à distance (téléphone/Internet/courrier) en fonction des usagers qu’il s’agit de toucher (la CNAV n’a pas le même public que les CAF) est donc un enjeu important pour l’avenir. »

L’équilibre économique des opérations

A propos de la répartition de la charge entre appelant et appelé , « ... d’une manière générale, les contrats de prestations des services d’accès téléphonique (en excluant la mise à disposition de personnel) prévoient la rémunération du cocontractant de l’administration par le tarif d’appel. Dans un nombre non négligeable de cas, et pour les n° en 820, le contrat prévoit une ristourne partielle du revenu procuré à l’opérateur par les appels en nombre excédant un seuil prédéterminé, généralement affectée aux coûts de maintenance ou d’évolution technique de l’installation. Toutefois ces coûts ne sont pas évalués ab initio et largement laissés à l’appréciation du prestataire, ce qui nuit à la transparence d’ensemble des contrats. A l’inverse, certains contrats prévoient un coût pour l’appelé (0,028 à 0,053 €/mn selon les opérateurs et les prestations choisies pour un n° en 0810). »

« Pour des raisons relativement explicables, c’est-à-dire le risque encouru par l’opération du fait de l’incertitude du nombre d’appels lors de l’ouverture du site, il est fréquent que les contrats procurent une marge bénéficiaire très importante aux opérateurs. Il faut savoir en effet que le coût réel d’une communication pour l’opérateur est de l’ordre de 0,02 ou 0,03 € la minute, et que le tarif d’équilibre d’un contrat pourrait donc être, en incluant une marge raisonnable, de l’ordre de 0,05 € HT, ce qui se compare à un tarif effectif souvent proche de 0,10 € HT/mn.
Certes, l’écart entre le coût complet de la communication et le tarif payé par l’utilisateur ne constitue pas entièrement une rente pour l’opérateur de communications électroniques. En effet, soit celui-ci reverse une partie de la somme perçue au gestionnaire du centre de contact, soit, le plus fréquemment en ce qui concerne les centres de contact de l’administration, l’opérateur fournit des services supplémentaires, le plus souvent la maintenance évolutive du système de télécommunications. Il n’en reste pas moins que ces compensations sont opaques et ne reflètent pas réellement les coûts supportés par les opérateurs de communications électroniques. Elles leur laissent une marge très confortable notamment pour les centres dont le volume d’appels est élevé. En effet, les coûts de maintenance sont essentiellement des coûts fixes qui ne dépendent pas du volume d’appels, alors que les tarifs encaissés varient en fonction du volume de communications... »

Un domaine social santé hétérogène

« Au stade actuel, les branches du régime général de la sécurité sociale étudiées par la mission présentent de telles différences dans les législations qu’elles sont chargées d’appliquer, leurs métiers et leurs cultures respectives, que les perspectives de rapprochement, a fortiori de mutualisation, de leurs dispositifs propres d’accueil à distance des usagers paraissent limitées.
On pourrait cependant envisager une harmonisation des indicateurs de qualité de service retenus dans les différentes conventions d’objectifs et de gestion. Une étude effectuée par la DICOM fait, en effet, apparaître des variations qui ne semblent pas justifiées par les caractères spécifiques de chaque branche. Parallèlement, la mise en commun de certains dispositifs d’accès, tels que bornes inter-actives ou visio-guichets, est souhaitable et technologiquement réalisable. En outre, on pourra se reporter utilement, dans l’annexe relative à la monographie du secteur social, aux préconisations sur les évolutions souhaitables des plates-formes de gestion globale. »

Malgré la loi, pas de gratuité aux services santé !

« Le principe de la gratuité de l’accès téléphonique aux services sociaux a été introduit par l’article 55 de la loi du 21 juin 2004 (loi pour la confiance dans l’économie numérique) : « Un décret en Conseil d’Etat détermine chaque année la liste des services sociaux mettant à la disposition des usagers des numéros d’appel spéciaux accessibles gratuitement depuis les téléphones fixes et mobiles ( Cette disposition est clairement distincte de l’article du code des postes et communications électroniques qui met la gratuité des numéros d’urgence à la charge des opérateurs.) Une tranche de numéros spéciaux réservés à cet usage est définie par l’Autorité de régulation des télécommunications, dans les six mois à compter de la promulgation de la loi. L’Autorité de régulation des télécommunications établit, après consultation publique, les principes de tarification entre opérateurs et fournisseurs de services auxquels l’utilisation de ces numéros est soumise ».

Selon les informations recueillies par la mission :
 aucune liste n’a été établie à ce jour ;
 cette liste est susceptible d’inclure des services dépendant de collectivités locales (ex :conseils généraux, chargés de l’action sociale et du RMI) ;
 selon l’analyse juridique réalisée par le ministère des affaires sociales, le secteur santé est exclu du dispositif ;
 il n’y a pas eu de consultation menée par l’ARCEP sur ce sujet ; celle-ci a cependant réservé une tranche de numéros en 808.
Une série de difficultés font obstacle à une application littérale de la loi. De l’avis de l’ensemble des interlocuteurs rencontrés, la gratuité totale est porteuse d’effets pervers. Elle est en effet susceptible de générer en nombre des appels non pertinents, des appels inutilement réitérés ou abusivement prolongés.
La mission a également effectué une évaluation coût de la gratuité, appliquée sans discernement à la charge des trois principaux organismes de protection sociale : CNAM, CNAV, CNAF. Celles-ci reçoivent environ 69 millions d’appels par an représentant un volume de 241 millions de mn/an. Un tiers des communications sont passées depuis un mobile dont le coût est trois fois plus élevé que celui d’un appel depuis un poste fixe.
Ces seuls paramètres conduiraient à un coût supplémentaire de fonctionnement des régimes sociaux CNAM, CNAV, et CNAF de l’ordre de 63 millions d’euros, à volume d’appels constant. Cette évaluation doit être complétée par la hausse inévitable des appels, notamment indésirables, engendrant le surcoût d’amortissement et de maintenance des équipements supplémentaires, et surtout par l’augmentation des frais de personnel. Ceci majore l’évaluation précédente de 1/3 ; au total le coût de la gratuité pourrait dépasser 80 millions d’€. S’agissant des collectivités locales, la compensation des charges transférées est désormais constitutionnelle. Il en résulte que la gratuité pour l’usager serait obligatoirement supportée par l’Etat et les contribuables. »

Revue de presse

Selon le Canard Enchainé du 9 janvier 2007 , pour les « Allocations familiales, entre 2003 et août 2007, les appels — le plus souvent via un numéro commençant par 820 — ont coûté aux usagers 41,5 millions. Et ont rapporté 12,3 millions aux caisses d’allocations. En principe, la nouvelle tarification, annoncée pour 2008, devrait dégonfler la facture de quelque 2,7 millions par an. Mais comme il faut, au préalable, « achever le déploiement physique du système [téléphonique] actuel », rien ne changera au mieux avant 2011. On a le temps d’en reparler.
Pour la Caisse nationale d’assurance-vieillesse (Cnav), le « solde positif » est d’environ 1 million par an. Nettement plus que celui du prestataire, qui doit se contenter de 750 000 euros. Précision intéressante, révélée par le rapport de l’Inspection des finances : le retour au tarif normal pour les 5 à 6 millions d’usagers qui appellent chaque année la Cnav ne coûterait pas un centime à cette dernière. Et aurait pour seule conséquence de supprimer son bonus.
La Caisse nationale d’assurance-maladie des salariés (Cnam), elle, a renégocié une baisse de tarif avec le groupe Neuf Cegetel, qui gère ses appels. Les usagers devraient — à partir de cette année — économiser 7 millions par an. Mais il reste encore du gras puisque la Cnam continuera d’encaisser 1,1 million chaque année grâce aux numéros surtaxés.
Tous ces « ordres de grandeur », comme dit le rapport, sont un minimum. Ils ne prennent pas en compte les appels depuis des téléphones portables, encore plus ruineux, puisqu’ils sont frappés d’une surtaxe, variable selon les opérateurs, d’environ 30 centimes la minute. Sans oublier que ces quelques services étudiés ne sont qu’un petit échantillonnage des centaines d’administrations et services publics qui ont succombé au charme des numéros surtaxés. »

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